Enzo Sauma - Facultad de Ingeniería - Análisis del proyecto de ley que regula la carretera eléctrica
(boletín Nº 8566-08)
Antecedentes
Diversos
factores han contribuido a que el sistema de transmisión eléctrica en Chile no
se haya desarrollado a la velocidad que se desearía para garantizar un sistema
más seguro, económico y amigable con el medio ambiente. La falta de
disponibilidad temprana de capacidad de transmisión pone al sistema eléctrico
en un estado de fragilidad que debe ser cuestionado. Más aún, criterios de
confiabilidad comunes en los países pertenecientes a la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), tales como el criterio N–11 (1) pone un estrés adicional
(aunque tremendamente necesario) a nuestro sistema.
Por
citar un ejemplo que ilustre la situación ajustada del sistema actual de
transmisión, consideremos la capacidad de generación económica al sur de la
subestación Charrúa (VIII Región) que supera los 3500 MW.
Dado
que la demanda local al sur de Charrúa no supera los 1000 MW, hay un potencial
de exportación de energía desde el sur de alrededor de 2500 MW. Sin embargo, la
capacidad de transmisión actual es de 1170 MW, lo que hace que los precios
económicos de la zona sur no puedan ser aprovechados en la zona central debido
a la congestión del sistema.
Actualmente
se discute en el Congreso un proyecto de ley que regula la carretera eléctrica,
el cual viene a mejorar la agilización de los procesos de licitación y
construcción de la capacidad de transmisión, así como también a contribuir en
la sustentabilidad del sistema eléctrico a través de un cambio en el paradigma
de la planificación eléctrica.
Cambio de paradigma
En
Chile, la planificación de la transmisión eléctrica ha seguido históricamente
al desarrollo o expansión de la generación. Sin embargo, una planificación
proactiva, que oriente el desarrollo de la generación, permite una mejora
potencial del bienestar social.
La
planificación proactiva de la transmisión eléctrica es materia que se ha
comenzado a estudiar recientemente (Sauma y Oren, 2006 y 2007; Pozo et al., 2012, son algunas de las
referencias más relevantes al respecto). Sin embargo, es un tema que
rápidamente ha acaparado el interés de las autoridades en Estados Unidos y
Europa. En Estados Unidos, de hecho, la Federal
Energy Regulatory Commission (FERC) a nivel
federal y la California Public Utilities
Commission (CPUC) a nivel local, están
discutiendo activamente la implementación de una planificación anticipativa (o
proactiva) de la red.
Debido
a la interrelación entre el funcionamiento de la red eléctrica y la operación
del mercado, las inversiones en transmisión son influenciadas por el desarrollo
esperado del mercado y viceversa. Nuevas líneas de transmisión podrían acomodar
un despacho eléctrico más económico, aliviando la congestión y disminuyendo los
precios de la electricidad. Recíprocamente, el resultado del mercado (despacho
eléctrico) determina el nivel de bienestar alcanzado por la sociedad e impacta
fuertemente el compromiso entre los costos de inversión en transmisión y el
beneficio social. Por ello, la idea detrás de una aproximación anticipativa de
la planificación de la transmisión se origina de la necesidad del planificador
de la red de anticipar
las decisiones de inversión de los agentes del mercado, de modo de realizar una
planificación que maximice el beneficio social en el largo plazo.
En
palabras simples, la planificación proactiva de la transmisión eléctrica se
refiere a la idea de planificar la transmisión eléctrica de manera de anticipar
la respuesta de las empresas generadoras, tanto en sus decisiones de inversión
como de operación en el mercado eléctrico. De este modo, tal como se demuestra
en Sauma y Oren (2006 y 2007) y en Pozo et al. (2012) es posible “inducir” inversiones en el sector generación que
son más eficientes desde el punto de vista económico de la sociedad y/o más
convenientes desde el punto de vista ambiental. Por ejemplo, cierta
configuración de la red eléctrica podría incentivar la inversión de centrales
de bajo costo (beneficio económico para la sociedad) o de centrales de energías
renovables no convencionales (beneficio ambiental), las que podrían no ser la
mejor decisión privada si la configuración de la red siguiera a las inversiones
en generación (Pozo et al., 2012).
Principales cambios
que trae el proyecto de ley
El
proyecto de ley busca optimizar la inversión y uso de las instalaciones
eléctricas, minimizando el impacto ambiental de ellas. Nace como una necesidad
de la observación de congestión y debilidades en el suministro de energía que
presentan actualmente los sistemas de transmisión troncal. En este sentido, se
espera que el proyecto de ley amplíe el análisis de la planificación de la red
en dos dimensiones: (i) la proactividad en el uso de los recursos, al analizar
nuevas zonas de potencial energético y productivo (renovables y no renovables),
y (ii)
la planificación de largo plazo, al analizar ahora un período de 20 años en la
planificación de la red.
Con
respecto a la proactividad en el uso de los recursos, el proyecto de ley
incorpora al sistema troncal algunas instalaciones de conexión a proyectos
eléctricos o centros de consumo. El principal objetivo de esta modificación es
vializar pequeños proyectos renovables individuales que son beneficiosos para
la sociedad, pero que no son convenientes desde la perspectiva privada debido a
la presencia de economías de escala en los sistemas de transmisión. Dado que
los proyectos de energías renovables no convencionales suelen desarrollarse
en forma modular, el costo de la conexión al sistema de transmisión puede ser
muy importante y constituir una importante barrera para su desarrollo. En este
sentido, el proyecto de ley contribuye a disminuir dicha barrera económica. No
obstante el autor comparte el espíritu de esta modificación, se estima que no
se deja claramente explícito que estas instalaciones buscan facilitar el acceso
de los recursos renovables del país.
Específicamente
el artículo 74º-1, señala que “se considerarán además troncales las nuevas
instalaciones eléctricas que sea necesario desarrollar para posibilitar el
acceso al sistema eléctrico en condiciones económicamente eficientes, y que
cumplan las siguientes características: a) Que faciliten el acceso a recursos disponibles
en el país, para la producción de energía eléctrica; o …”. Ante lo cual, se
considera que sería más apropiado establecer explícitamente “ De este modo, se deja claramente estipulado que el objetivo
de incorporar al sistema troncal algunas instalaciones de conexión a proyectos
eléctricos es vializar pequeños proyectos renovables individuales que son
beneficiosos para la sociedad, pero que no lo son necesariamente desde la
perspectiva privada.
Con
respecto a la planificación de largo plazo, el proyecto de ley representa un
avance significativo al aumentar de 10 a 20 años el horizonte mínimo de planificación.
Esto es relevante porque la planificación a corto plazo puede generar un mayor
número de líneas (no necesariamente óptimamente requeridas) que al optimizar
con una mirada de más largo plazo.
Las
debilidades en el suministro de energía que presentan actualmente los sistemas
de transmisión troncal no sólo se deben a una falta de inversión en grandes
proyectos de transmisión, sino que también (y en forma especialmente importante
en el último tiempo) a demoras significativas en todo el proceso que conduce a
la construcción de las líneas. Una parte del proceso que ha significado
actualmente demoras importantes tiene relación con la definición de las
servidumbres en los terrenos que serán utilizados para la instalación de las líneas
de transmisión eléctrica. La posesión material del terreno requiere de la imposición
de servidumbre y el pago de indemnizaciones a los propietarios. Actualmente,
las servidumbres son acordadas voluntariamente entre las partes e impuestas a
partir de la conexión eléctrica. Con ello, el no acuerdo entre el propietario
del predio y la empresa constructora de la línea de transmisión genera atrasos
por la necesidad de obtener la concesión para poder imponer la servidumbre. En
el proyecto de ley en cuestión, el Estado asume este rol de definición de las
servidumbres.
De
esta manera, el Estado asumiría un rol muy activo en la definición del trazado
de las nuevas instalaciones del sistema troncal, para lo cual se establece que
se contratará un Estudio de Franja Troncal (EFT) para la definición del
trazado, en el cual un comité interministerial actuará como contraparte. El
proyecto de ley incluye el detalle del contenido del EFT. En particular indica
que el análisis realizado en el EFT debe incluir: (i) un levantamiento de
información en materias de ordenamiento territorial; (ii) un levantamiento de
información en materias de poblaciones, especies y áreas protegidas, sitios
prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares; (iii) una
descripción física y socioeconómica de las áreas del trazado; (iv) la identificación
de las propiedades que se atravesarán; (v) una descripción de las barreras
técnicas que se enfrentan y (vi) un análisis general del impacto económico,
social y ambiental del trazado propuesto; entre otros aspectos.
Una
vez cumplidos los demás trámites para completar el informe definitivo, el
consultor del EFT deberá someterlo a la aprobación del comité interministerial
y ajustarlo a las observaciones que éste haga en función de las exigencias
legales, reglamentarias o contenidas en las bases de licitación. Luego de tener
los resultados del informe definitivo del EFT, el trazado final del sistema
troncal debe ser aprobado por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad.
El
proyecto de ley incorpora, adicionalmente, una atribución extra al Ministro de
Energía, señalando en su artículo 100º -12 que “En el caso que el Ministro
ordene el cambio de la Franja, solicitará a la Secretaría Ejecutiva que el
Consultor del EFT efectúe las modificaciones que correspondan, cumpliendo con
los demás requisitos contemplados en las bases de licitación del EFT, dentro de
los plazos y procedimientos que establezca el Reglamento. La Secretaría
Ejecutiva re-enviará el EFT definitivo modificado al Ministro para efectos de
lo dispuesto en el inciso primero.” Este artículo parece dar atribuciones al
Ministro de Energía por sobre el trazado aprobado por el Consejo de Ministros
para la Sustentabilidad, facultad que parece innecesaria (e incluso
potencialmente inadecuada), ante lo cual se sugiere eliminar el segundo y
tercer párrafo de dicho artículo.
Además,
se establece en el proyecto que el Estado otorgará una concesión eléctrica al
adjudicatario para el establecimiento de las nuevas instalaciones troncales y
se impondrá la servidumbre según el trazado aprobado por el Consejo de
Ministros para la Sustentabilidad. De este modo, la notificación (por aviso) a
los propietarios de los predios y la atención a oposiciones se efectuarán
durante el estudio de la franja. El adjudicatario de las nuevas instalaciones
deberá pagar las indemnizaciones establecidas a los propietarios de los predios
afectados (2).
Con la consignación del pago de la indemnización, el adjudicatario está
facultado para tomar posesión del predio e iniciar la construcción.
Del
proyecto de ley se subentiende que el adjudicatario puede comenzar la
tramitación del correspondiente Estudio de Impacto Ambiental (EIA) -o de la
Declaración de Impacto Ambiental según corresponda- sólo después de recibir la
concesión eléctrica; y no en forma simultánea con el estudio de propietarios de
la franja como ocurre actualmente. Esto puede generar retrasos significativos
en la construcción de las líneas que sean definidas como parte de la carretera
eléctrica. Ante ello, se considera más adecuado permitir y fomentar que los EIA
de los proyectos de la carretera eléctrica comiencen antes del término del EFT.
Con
respecto a la tarificación en el sistema troncal, se mantiene en esencia la actual
tarificación. En el caso de las instalaciones que posibilitarán el acceso de
potenciales zonas de generación, se reconocerá un pago diferenciado para las
holguras que resulten de la planificación, el cual será de cargo de la demanda.
Este pago irá disminuyendo en el tiempo a medida que se conecten generadores en
esa zona, y desaparecerá luego de 20 años. De manera de reflejar el costo
alternativo de las instalaciones que posibilitarán el acceso de
potenciales
zonas de generación, los generadores involucrados realizarán pagos de la misma
forma que si hubiesen desarrollado su proyecto de manera individual, pero sin
hacerse cargo de las holguras. De este modo, los generadores involucrados
pagarán en función de la capacidad instalada que se conecte al sistema troncal.
Específicamente
el artículo 100º-28 señala que “Para el caso de las instalaciones a las que se
refiere el artículo 74°-1, letra a), los propietarios de las centrales de
generación eléctrica financiarán el porcentaje que resulte del cociente entre
la capacidad instalada de generación conectada aguas arriba del tramo y la capacidad
total de transmisión del mismo tramo multiplicado por cien por ciento, a
prorrata del uso esperado que sus inyecciones hacen de cada tramo.” Esta última
frase (financiamiento en función del uso esperado de la línea) podría
significar que un generador con un alto factor de planta (uso esperado),
conectado en el mismo
nodo que algunos generadores con bajo factor de planta, termine pagando más que
el costo privado de construir la línea que era individualmente necesaria para
su proyecto. Esto distorsiona los incentivos de las empresas generadoras a
invertir.
Para
entender esto, es importante considerar que un generador renovable de 100 MW de
capacidad instalada y que tiene un factor de planta del 25% de la capacidad
instalada requiere de 100 MW de capacidad de transmisión durante el 25% de las
horas del año, lo que no es equivalente a requerir 25 MW de capacidad de transmisión
durante todo el año. Consecuentemente, resulta lógico que el financiamiento de
las líneas de transmisión se realice en función de la capacidad instalada de
los generadores que hacen uso de ella. Por ello, se considera adecuado cambiar
en el artículo 100º-28 la frase “a prorrata del uso esperado que sus inyecciones
hacen de cada tramo” por “a prorrata de su capacidad instalada conectada en
cada tramo”.
Además,
el proyecto de ley no especifica quién asumirá el pago de la capacidad extra de
transmisión en el caso que no se conecten suficientes generadores en esa zona
al cabo de los 20 años. Ante esto, una alternativa que se propone, es dejar
explícito en la ley, que si, al cabo de los 20 años, no se han conectado suficientes
generadores en esa zona como para obtener el uso planificado de las
instalaciones de transmisión, se financiará el resto de la vida útil de las
instalaciones de la misma forma que todas las otras instalaciones del sistema
troncal.
Por
otra parte, se considera que en el artículo 100°-28, debiera especificarse que
la tarificación a cargo de la demanda
refiere a la conexión de proyectos renovables, especificándose que “en el caso
de las instalaciones que posibilitarán el acceso de potenciales zonas de
generación con fuentes renovables, se reconocerá un pago diferenciado para las
holguras que resulten de la planificación, el cual será de cargo de la demanda”.
Finalmente,
cabe mencionar que los aspectos referentes a la licitación de la construcción y
la operación no se cambian. Es decir, se mantiene el criterio de competencia en
la construcción y explotación de nuevas instalaciones troncales, donde las
licitaciones siguen el mismo mecanismo que opera actualmente, obligando al
adjudicatario de las nuevas instalaciones a someterlas al procedimiento vigente
de evaluación ambiental.
Comentarios finales
El
proyecto de ley de la carretera eléctrica establece un cambio de paradigma,
donde la planificación de la transmisión debe orientar el desarrollo de la
generación, y no al revés como ha ocurrido históricamente en Chile.
El
autor considera que éste es un aspecto fundamental para contar con una
planificación energética nacional de largo plazo que sea eficiente, confiable y
sustentable. Este proyecto de ley representa una contribución muy importante en
esta dirección, y su aprobación permitirá mejorar la agilización de los
procesos de licitación y construcción de la capacidad de transmisión, así como
también contribuir en la sustentabilidad del sistema a través de la
planificación eléctrica.
El
proyecto de ley requiere, sin embargo, de algunas mejoras para su correcta
implementación futura, las cuales refieren en particular a establecer en forma
explícita el objetivo de integrar energías renovables al sistema; a permitir
que los Estudios de Impacto Ambiental de los proyectos de la carretera
eléctrica comiencen antes del término del Estudio de Franja Troncal; a
determinar con mayor exactitud las modalidades y plazos de pago de las holguras
consideradas; y a delimitar las atribuciones del Estado en la determinación de
los trazados, que en algunos casos permite superponer las atribuciones del
Ministro de Energía con las del Comité Interministerial competente en la
materia.
Con
todo, se estima que la aprobación de esta modificación a la ley eléctrica,
significará un avance para la modernización del sistema eléctrico nacional y el
desarrollo energético del país.
Referencias
Sauma,
E. y Oren, S., 2006. Proactive Planning and Valuation of Transmission
Investments in Restructured Electricity Markets. Journal of Regulatory Economics, 30 (3), 261-290.
Sauma,
E. y Oren, S., 2007. Economic Criteria for Planning Transmission Investment
in Restructured Electricity Markets. IEEE Transactions on Power Systems, 22 (4), 1394-1405.
Pozo,
D., Sauma, E. y Contreras, J., 2012. A three-level static MILP model for generation and
transmission expansion planning. IEEE Transactions on Power Systems, en prensa, DOI
10.1109/TPWRS.2012.2204073.
Principales
contenidos del proyecto de ley
_ El proyecto de ley perfecciona la Ley General de Servicios
Eléctricos con el objeto de contar con
una carretera eléctrica que permita transmitir la energía desde nuevas
centrales de generación
eléctrica a los centros de consumo.
_ Los Estudios de Transmisión Troncal (ETT) servirán de base para la
carretera eléctrica, y deberán
contemplar una mayor cantidad de escenarios y posibilidades de desarrollo eléctrico
para la expansión futura del sistema de transmisión, así como la planificación
de las
conexiones del sistema troncal con zonas de generación y consumo.
_ Se definirán líneas de transmisión que tendrán carácter de
utilidad pública, cuyos trazados serán
impuestos por el Estado, solicitándose servidumbre sobre determinados predios
para su
incorporación a la carretera eléctrica.
_ El trazado de las líneas será recomendado por un consultor
licitado a través de Estudios de Franja
Troncal (EFT) para determinar el territorio sobre los cuales se construya una
nueva línea.
Las etapas del EFT deberán ser aprobadas por un Comité Interministerial
integrado por
representante del Ministerio de Energía, de la Comisión Nacional de Energía, de
la Superintendencia
de Electricidad y Combustibles, y del Ministerio del Medio Ambiente.
_ La construcción de las instalaciones y operación de la línea
eléctrica respectiva que utilicen el
trazado que fije el EFT se hará a través de un sistema de concesiones.
_ Se tarificarán las holguras de la capacidad del sistema de
transmisión que surjan del diseño de
largo plazo de las instalaciones, durante el período que no se use su capacidad
máxima.
Dichas
holguras serán financiadas por la demanda, y el uso de las instalaciones por
parte de
los generadores se mantendrá de acuerdo a la Ley Corta I.
_ Se incorpora que la evaluación ambiental de estos proyectos esté a
cargo del Director Ejecutivo
del Servicio de Evaluación Ambiental. Además, el trazado definido no será parte de
la evaluación ambiental del proyecto, solamente lo será la construcción de las instalaciones.
1
Criterio de confiabilidad que permite mantener el
sistema eléctrico funcionando a plena carga, aún ante la pérdida de un elemento cualquiera
de él.
2
Cuando no se logra acuerdo en el monto de la
indemnización entre el propietario del predio y el adjudicatario, se designará
una o más comisiones tasadoras para que avalúen el predio.
Apuntes
Legislativos es editado por el Centro de Políticas Públicas de la Pontificia
Universidad Católica. La opinión de los autores es responsabilidad de los
mismos y no representa
necesariamente a la Universidad Católica. Disponible en www.politicaspublicas.uc.cl.
Edición general: M. Angeles Morandé y Magdalena Letelier.
