Chile se está secando. El
diagnóstico es oficial, pero ni las autoridades ni las instituciones asumen la
magnitud del problema. Fallas de regulación que se arrastran por más de 30 años
han terminado por crear profundas inequidades en la asignación del recurso.
Según la ley, el agua para consumo humano no es más importante que el agua para
suministro minero o agrícola. Las prebendas establecidas por el Código de Aguas
a favor de intereses privados, y cuyo epítome ha sido la consolidación de un
lucrativo y desregulado mercado de las aguas, colocan nota roja a Chile en la
gestión de un elemento clave.
(Esta investigación es parte de un proyecto
financiado por la Escuela de Periodismo y el Centro de Investigación y
Publicaciones de la Universidad Diego Portales).
Entre coloridos gráficos, tablas y medidas diseñadas para enfrentar los
desafíos actuales y futuros, el crudo diagnóstico –incluido casi de soslayo–
pasó prácticamente inadvertido en medio de los aplausos de los
asistentes: Chile se está secando. “La disponibilidad natural
del agua y su demanda en las distintas regiones del país, nos permite concluir
que ya al año 2010, desde la Región Metropolitana al norte la demanda
superaba con creces la disponibilidad de este recurso. En esta zona del
país se observa un déficit en la disponibilidad de agua que en algunas regiones
es cercano al 100%”, consigna el documento de cuarenta páginas preparado
por el Ministerio de Obras Públicas (MOP) (ver documento).
El crítico diagnóstico del MOP no resiste ambigüedades. Pese a ello,
todos los ejes estratégicos propuestos por la institución –entre los que
destaca favorecer la equidad social en términos de acceso, el nudo más crítico
del actual sistema– proponen correcciones que pasan por alto la piedra angular
que ha condicionado por más de 30 años el manejo y la asignación del agua en
Chile: el Código de Aguas de 1981.
La normativa, redactada en dictadura entregó a privados el dominio sobre
el agua a través de derechos de aprovechamiento cedidos de manera gratuita,
ilimitada y a perpetuidad, dejándole al mercado la responsabilidad de asignar
el recurso. También desbarató los mecanismos reguladores y fiscalizadores
del Estado. Ello permitió la emergencia y consolidación de un robusto mercado
de aguas en Chile en el que los derechos de agua, desde entonces transables,
pueden reportarles multimillonarias ganancias a sus propietarios. Así lo
demostró CIPER en la primera entrega de esta serie con la historia del discreto e influyente empresario
Isidoro Quiroga. Sus efectos son tan crudos como el diagnóstico
del MOP.
Sólo en el transcurso de 2013, la Dirección General de Aguas (DGA) ha
decretado zona de catástrofe en las comunas de Salamanca,
Illapel, Canela, Andacollo y La Higuera, en la Cuarta Región, las que se suman
a la Ligua, Petorca y Cabildo, en la Quinta Región, que ya se encontraban en
esa condición. Asimismo, entre las regiones de Copiapó y El Maule, la DGA ha
declarado zona de escasez en cinco provincias, seis comunas y
tres cuencas. Al término de 2012 y según datos del Ministerio de Agricultura,
108 comunas de Chile (31% del total nacional) se hallaban en condición de emergencia
agrícola producto del déficit hídrico, el doble de las registradas en
2011. Y la situación no sólo se remite a la zona centro–norte: 41 comunas de la
Región del Biobío sufren de escasez de agua, la que afecta incluso el consumo
humano, según denunció recientemente el presidente de la Asociación de
Municipalidades de esa región.
La dramática situación que se vive en varias regiones del país, tiene su
origen, en parte, en un lucrativo mercado paralelo de los derechos de agua
cuyas transacciones millonarias no han dejado de crecer en los últimos años.
Así lo establece un informe de 2011 del Banco Mundial -encargado por la DGA,
el que estima que entre 2005 y 2008, se realizaron casi 25 mil transacciones de
compra y venta de derechos de agua entre privados por un valor anual cercano a
los US$ 1.2 billones (mil doscientos millones de dólares). La cifra que
anualmente mueve el mercado de las aguas en Chile, y que deja en el bolsillo de
muchos de los que allí intervienen exuberantes utilidades, es igual a la que
fue destinada para la reparación de caminos, puentes, puertos, aeropuertos y
edificios públicos tras el terremoto de febrero de 2010 o al incremento del
presupuesto en educación durante 2013.
Chile
se enfrenta a una de las crisis más graves de su
historia en
lo que respecta a disponibilidad y acceso de la población al agua. Y la falta
de lluvia no es la única responsable. Problemas estructurales de gestión y
regulación; aumento explosivo de la demanda por agua, principalmente para
abastecer la expansión de la inversión minera y agrícola exportadora;
inmovilidad política y una férrea defensa de intereses privados de por medio,
han llevado a Chile a las puertas del “colapso hídrico”, según algunos
expertos.
–El
término correcto para explicar el colapso hídrico que hoy vive
Chile es el de escasez más que el de sequía. Lo que aquí sucede es que la
demanda supera con creces la oferta y los derechos otorgados a particulares en
muchas partes están muy por sobre la disponibilidad real de agua, lo que ha
producido el agotamiento del recurso. El problema es grave porque no
hay agua para sustentar el modelo de desarrollo que se instaló en Chile en los
años ‘80. A
partir de entonces nos estamos consumiendo la línea de crédito -señaló a CIPER
el hidrogeólogo y profesor de la Universidad de Chile, Raúl Campillo.
Jorge
Núñez, investigador del Centro del Agua para
Zonas Áridas y Semiáridas para América Latina y el Caribe de la UNESCO, es
claro en señalar que si bien es posible constatar una intensificación de la
aridez en algunas zonas, tal como ha ocurrido en otras épocas, lo que determina
la actual crisis hídrica es el explosivo incremento en la demanda por agua de
las últimas décadas y un aumento de la desprotección de las personas frente a
la disponibilidad del recurso.
–Todos
los eventos más importantes de déficit de agua registrados en la historia de
Chile desde 1650 en adelante, coinciden con la condición climática que vivimos
hoy. Pero nunca la demanda por agua fue tan significativa como lo ha sido en
los últimos treinta años. Por ello, los impactos económicos y sociales pueden
ser ahora muchísimo mayores que en el pasado. Al
incremento exponencial en la demanda de agua, hay que agregar un incremento de
la vulnerabilidad frente al déficit hídrico en la última década -señala Núñez.
UNA
LEGISLACIÓN A FAVOR DEL LUCRO
Con
anterioridad a 1981, el Código de Aguas de 1951 –la primera
codificación en la materia existente en Chile– le entregaba al Estado diversas
herramientas para ejercer un efectivo control sobre las aguas y sus posibles
usos. El Estado podía caducar derechos que no se utilizaran; priorizar el uso
del agua cuando dos o más personas lo requerían; las peticiones de derechos
debían explicitar su uso sin poder ser alterado una vez otorgado el
aprovechamiento; y los derechos de agua estaban indisolublemente asociados a la
propiedad de la tierra. En 1967, se introdujo una reforma constitucional que
declaró las aguas chilenas de dominio nacional y expropiables en caso de que se
requiriera conforme a los cambios de tenencia y uso de la tierra que impulsaba
la reforma agraria en curso.
El código de 1981 demolió la institucionalidad vigente introduciendo un
modelo único de gestión de aguas a nivel mundial, caracterizado por la nula
regulación y una débil fiscalización institucional. El agua se separó de la
propiedad de la tierra, lo que fomentó la creación de un mercado paralelo
estimulado por la entrega de agua gratuita, a perpetuidad y sin restricción de
volumen a particulares.
–Uno
de los errores más grandes fue haber entendido al agua como un bien económico,
algo que no se ve en otra parte del mundo. Si aumenta la demanda, aumentas la
oferta, eso uno lo puede entender si lo que se comercializa son calcetines
¡Pero estamos hablando de agua! -señala Campillo.
En
1992, el ex presidente Patricio Aylwin ingresó al parlamento una moción
para modificar aspectos claves del Código de Aguas. “La
acumulación de derechos de aguas en forma desmesurada sin que exista un uso
actual o futuro previsible, sino únicamente la posibilidad de lucrar con ellos,
no obstante su obtención original gratuita, constituye el germen de
dificultades muy graves para el desarrollo futuro del país”, señalaba el
mensaje del Ejecutivo. En lo sustancial, se buscó establecer límites a la
concesión de derechos de aprovechamiento de aguas y que éstos, una vez
entregados, volvieran a manos del Estado en caso que el titular no les diera
uso. Tal como ocurría antes de 1981.
Pese
a la urgencia de la moción, los parlamentarios se lo tomaron con calma. Tanta,
que el proyecto de ley demoró trece años en el Congreso. Fue a mitad de
este distendido trámite, cuando el ex presidente Eduardo Frei comenzó
la enajenación y venta de la propiedad de las sanitarias -Essal, Esval
y Emos- hasta entonces en manos del Estado, a grandes consorcios extranjeros y
que concluyó bajo el gobierno actual tras la venta de las últimas acciones que
conservaba el fisco en la propiedad del agua potable en Chile.
La
Ley 20.017 que modifica el Código de Aguas recién vio la luz el 2005. Tras
fuertes presiones del mundo privado –entre los que se encontraba ENDESA que por
entonces ya poseía el 60% de las aguas para generación hidroeléctrica del país–
y también de algunos legisladores que calificaron el proyecto como un retorno a
las “recetas socialistas”, lo que de allí salió fue una reforma cosmética. La
moción de restitución de derechos al Estado no fue atendida y fue reemplazada
por el cobro anual de una “patente por no uso“, cuyo fin era
desincentivar la acumulación ociosa de agua. También tuvo la intención de que
los propietarios de los derechos efectivamente los usaran con fines
productivos. Pero una vez más se creó una excepción a nivel mundial
en la gestión de las aguas en Chile: la regla general en la mayoría de
los países es que se cobre por usar el agua y no por no utilizarla.
–Es
llamativo el camino de cobro por no uso del agua que se adoptó en Chile. Porque ese enfoque de abundancia de los recursos hídricos, se decidió en un
contexto internacional donde predomina el enfoque de escasez a través del cobro
por uso o tenencia del agua -señala a CIPER el ingeniero en recursos naturales
e investigador del Heidelberg Center para América
Latina, Christian Valenzuela.
A
ocho años de la entrada en vigencia de la única reforma realizada al Código de
Aguas de 1981, los hechos demuestran que no ha logrado corregir uno de los
principales vicios del sistema: el acaparamiento especulativo del agua. Si bien lo
castiga en algún grado, no lo elimina, porque por regla general el valor de la
patente es muy inferior a la rentabilidad que alcanza el precio del agua en el
mercado y que, producto de la escasez, ha ido en aumento año tras año.
Según
una investigación del propio Christian Valenzuela, publicada este año en la
Revista de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), en
regiones como Coquimbo, Valparaíso y la Metropolitana, el precio mercado del
agua es entre 17 y 22 veces mayor que el valor de la multa por no uso. Antes
que renunciar a sus derechos de agua, los titulares prefieren pagar la multa,
mantener sus derechos y venderlos sin apuro al mejor postor conforme aumentan
los precios año a año. En Antofagasta y Atacama, el precio mercado del agua
puede llegar a ser 100 veces superior a la multa por no utilizar el recurso.
Así, el mecanismo que supuestamente castiga a quienes acaparan agua de manera
ociosa para especular y venderla ni siquiera rasguña a quienes lucran con el
recurso.
Lo
que en un principio fue planteado como una cirugía mayor terminó siendo, luego
de más de una década de trámite en el Congreso, una reforma ambulatoria detrás
de la cual aún persisten las insólitas falencias que arrastra el sistema desde
su creación: distribución inequitativa del recurso; sobre otorgamiento de
derechos; acumulación de agua en manos de privados con fines especulativos;
consolidación de un mercado de compra–venta desregulado y poco transparente y
debilidad institucional para ejercer una fiscalización efectiva, por nombrar
sólo algunas.
–Hace
un tiempo, en un congreso latinoamericano de hidrogeólogos, me encontré con
unos uruguayos a quienes el Estado les pidió introducir modificaciones a su
Código de Aguas. Les pusieron una sola condición: no
hagan nada que se parezca al código chileno –indica Campillo.
CHILE
VIOLA DERECHO HUMANO AL AGUA
El Estado chileno no cumple siquiera con los estándares mínimos a nivel
internacional que protegen y aseguran el derecho humano al agua, es lo que se
desprende del Informe de Derechos Humanos en Chile de la Universidad Diego
Portales que este año incluyó a Petorca y la grave escasez de agua que vive la
provincia, como uno de los casos emblemáticos de violación a los derechos
humanos en Chile.
“En la
asignación del agua debe concederse prioridad al derecho de utilizarla para
fines de consumo personal y doméstico. Asimismo, debe darse prioridad a los
recursos hídricos necesarios para evitar el hambre y las enfermedades”, es lo que
establece el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones
Unidas entre sus normativas a las que nuestro país adscribe.
En
Petorca, actualmente son cerca de 3 mil las personas cuyo suministro depende de
camiones aljibes con agua que no viene en condiciones óptimas para el consumo y
son más de 4 mil las hectáreas de cultivo de propiedad de pequeños agricultores
que han sido abandonadas por no tener cómo regarlas. Asimismo, se han reportado
casos de familias que no cuentan siquiera con agua para satisfacer necesidades
higiénicas básicas.
–Si
es que se quisiera remediar la legislación chilena para cumplir con los
estándares internacionales, tendríamos que volver al Código de Aguas de 1951.
Allí existía un orden de prelación que debía seguir la DGA al momento en que se
le solicitaran derechos de agua. Y en ese esquema la prioridad era entregar el
agua para consumo humano. Ni la Constitución ni el Código
de Aguas actual regulan los derechos de aprovechamiento de aguas de acuerdo a
los estándares del derecho Internacional de los Derechos Humanos, señala el abogado
Matías Guiloff, responsable del capítulo sobre Petorca en el informe de la
Universidad Diego Portales.
En
la práctica, las contradicciones que ha introducido el Código de Aguas chileno
se ven reflejadas, por ejemplo, en el hecho de que, pese a la dramática
situación que viven muchas familias en Petorca, a fines de
2012 existían 50 derechos de agua en esa misma zona, en manos de privados, por
un caudal total de más de 600 litros por segundo sin ser utilizados al menos
desde hace tres años. Así se desprende de las bases de
datos de la DGA con las listas de personas y empresas afectas al pago de
patente por no uso.
–Al
evaluar una solicitud de derechos de aprovechamiento de aguas, la Dirección
General de Aguas no está facultada para denegarla si es que quisiera resguardar
las necesidades de consumo doméstico de la población. A los únicos factores que
debe atender es que exista disponibilidad suficiente en el respectivo curso de
agua y que su otorgamiento sea legalmente procedente -señala el abogado
Guiloff.
Un
segundo informe oficial, publicado recientemente por el Instituto
Nacional de Derechos Humanos (INDH), incluyó un preocupante
capítulo sobre la crítica situación del agua en Chile, donde insiste en las
inequidades existentes en la población respecto a la disponibilidad y su
acceso. “Los resultados de estas políticas (de Estado) –en lo que refiere a
sectores vulnerados: pequeños agricultores, campesinos e indígenas, y
comunidades agrícolas– evidencian que, a pesar de estos programas y de la
inversión pública, persiste la brecha de acceso para estos sectores, debido al
rezago con que han accedido a la titularidad de derechos de agua y que está
directamente asociado a la concentración de estos derechos”, señala el
documento (ver informe).
En el mapa de conflictos socioambientales que presenta el INDH en su
página web (ver mapa),
de los casi 100 casos descritos a lo largo de todo Chile, más del 70% involucran
directa o indirectamente tensiones relativas a acceso, disponibilidad y uso de
agua.
