A.R. Siders1,2, Miyuki Hino3, Katharine J. Mach4,5
1Center for the Environment, Harvard University, Cambridge, MA, USA.
2Disaster Research Center, University of Delaware, Newark, DE, USA.
3Emmett Interdisciplinary Program in Environment and Resources, Stanford University, Stanford, CA, USA.
4Department of Earth System Science, Stanford University, Stanford, CA, USA.
5Rosenstiel School of Marine and Atmospheric Science, University of Miami, Miami, FL, USA.
Email: siders@udel.edu
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Science 23 Aug 2019:
Vol. 365, Issue 6455, pp. 761-763
DOI: 10.1126/science.aax8346
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Ante el calentamiento global, el aumento del nivel del mar y los extremos relacionados con el clima que los intensifican, la cuestión ya no es si algunas comunidades se retirarán (alejando a las personas y los activos del peligro), sino por qué, dónde, cuándo y cómo se retirarán. En la medida en que la retirada ya está ocurriendo, generalmente es ad hoc y se enfoca en la reducción de riesgos en forma aislada de los objetivos sociales más amplios. También es con frecuencia desigual y, a menudo, ignora las comunidades que quedan atrás o las que reciben a las personas que se retiran. La retirada se ha visto en gran medida como un último recurso, una falla para adaptarse o una acción de emergencia por única vez; por lo tanto, poca investigación se ha centrado en el retiro, dejando a los profesionales con poca orientación. Una concepción tan limitada del retiro ha limitado la percepción de los tomadores de decisiones sobre las herramientas disponibles y la innovación forzada. Proponemos una reconceptualización del retiro como un conjunto de opciones de adaptación que son estratégicas y gestionadas. La estrategia integra el retiro en los objetivos de desarrollo a largo plazo e identifica por qué debería ocurrir el retiro y, al hacerlo, influye dónde y cuándo. La dirección aborda cómo se ejecuta la retirada. Al reconceptualizar el retiro como un conjunto de herramientas utilizadas para lograr los objetivos sociales, las comunidades y las naciones obtienen opciones de adaptación adicionales y una mejor oportunidad de elegir las acciones más probables para ayudar a sus comunidades a prosperar.
Defendemos una estrategia que incorpore el desarrollo socioeconómico y una gestión innovadora, basada en la evidencia del contexto específico. Estas no son alteraciones radicales en la práctica de adaptación: la planificación de la adaptación, a menudo, comienza con la identificación de los objetivos que tienen las personas y la implementación específica del contexto ha sido durante mucho tiempo un principio central de la adaptación, pero no se han aplicado correctamente para retirarse. La retirada es difícil de hacer y aún más difícil de hacer bien, por muchas razones: ganancias económicas a corto plazo del desarrollo costero; tasas de seguro subsidiadas y costos de recuperación de desastres; incentivos desalineados entre residentes, funcionarios locales y gobiernos nacionales; percepciones imperfectas de riesgo; apego al lugar; y preferencia por el status quo (1–6). Una reconceptualización podría hacer que el retiro estratégico y administrado sea una opción de adaptación eficiente y equitativa.
Defendemos una estrategia que incorpore el desarrollo socioeconómico y una gestión innovadora, basada en la evidencia del contexto específico. Estas no son alteraciones radicales en la práctica de adaptación: la planificación de la adaptación, a menudo, comienza con la identificación de los objetivos que tienen las personas y la implementación específica del contexto ha sido durante mucho tiempo un principio central de la adaptación, pero no se han aplicado correctamente para retirarse. La retirada es difícil de hacer y aún más difícil de hacer bien, por muchas razones: ganancias económicas a corto plazo del desarrollo costero; tasas de seguro subsidiadas y costos de recuperación de desastres; incentivos desalineados entre residentes, funcionarios locales y gobiernos nacionales; percepciones imperfectas de riesgo; apego al lugar; y preferencia por el status quo (1–6). Una reconceptualización podría hacer que el retiro estratégico y administrado sea una opción de adaptación eficiente y equitativa.
Ad Hoc Status Quo
La retirada en respuesta a los peligros naturales ya ocurre. Puede ser impulsado por grandes desastres, cuando las personas abandonan sus hogares y se mudan de manera permanente. Las presiones económicas como la disminución de los rendimientos agrícolas o el aumento de los precios de los seguros a veces alejan a las personas de las zonas peligrosas. Los programas gubernamentales han reubicado a las poblaciones fuera de las zonas de riesgo, movieron carreteras y otra infraestructura, impusieron requisitos de retroceso, prohibieron el regreso a áreas propensas a desastres o condenaron y demolieron edificios considerados demasiado riesgosos (2–8). Incluso en áreas que experimentan un crecimiento general, algunas personas se están retirando (como en Manila, Nairobi y la ciudad de Nueva York) (2–4, 7–10). Ya sea por desastres, fuerzas del mercado o intervención gubernamental, las personas continuarán mudándose de lugares peligrosos a medida que aumentan los riesgos climáticos.
Sin una política orientadora, este retiro ad hoc no administrado, no estratégico pierde oportunidades para contribuir a los objetivos sociales. Primero, el retiro ad hoc puede ser desigual. Los residentes con menos recursos tienen menos opciones para abordar el riesgo. Es posible que no puedan regresar y reconstruir de manera más resistente después del desastre o que puedan pagar tasas de seguro cada vez mayores y pueden sentirse obligados a retirarse. Por el contrario, es posible que no puedan permitirse el lujo de mudarse y que terminen atrapados financieramente en lugares peligrosos. Se espera que los riesgos relacionados con el clima reduzcan el valor de las propiedades expuestas, lo que lleva a una espiral descendente de los precios de venta hasta que alguien esté atascado, incapaz de vender porque ningún comprador está dispuesto o porque la pérdida a la que el propietario podría vender es financieramente devastadora. Aquellos que viven en asentamientos informales o contextos de tenencia insegura de la tierra pueden verse particularmente afectados.
En segundo lugar, el retiro hasta la fecha se ha centrado, abrumadoramente, en la eliminación física de personas y edificios, con una discusión limitada de las consecuencias sociales, culturales, psicológicas o económicas a largo plazo (como la gentrificación, la pérdida de patrimonio o los cambios en la demanda de vivienda y transporte) (10, 11). Además, al pasar por alto en gran medida las comunidades restantes y receptoras, el retiro ad hoc puede conducir a inversiones ineficientes, como permitir el desarrollo en, o cerca de áreas, que pronto serán abandonadas (5, 6) o no construir la infraestructura social y física necesaria para dar cabida a las poblaciones en crecimiento. En los Estados Unidos, por ejemplo, el retiro a menudo se financia e implementa en forma aislada de las decisiones sobre el blindaje costero, lo que lleva a casos en los que se proponen nuevos muros para proteger las áreas ya desocupadas durante el retiro (por ejemplo, Oakwood Beach en Staten Island, Nueva York). La tierra dejada por la retirada ad hoc rara vez se reutiliza para beneficio comunitario y, en cambio, puede dejar un mosaico de tierra abandonada que puede alterar el sentido de comunidad y reducir el valor de las propiedades vecinas.
Retiro estratégico y gestionado
Una alternativa preferida es que el retiro se integre en la búsqueda de objetivos sociales más amplios (la estrategia) y su implementación adaptada a los objetivos específicos del contexto (la gestión). Esta reorientación es necesaria para innovar, implementar y refinar enfoques de retiro socialmente viables y equitativos.
Retiro estratégico
El retiro no es un objetivo en sí mismo, sino un medio para contribuir a los objetivos sociales. Idealmente, el retiro es una de las muchas herramientas que se utilizarán en la búsqueda de una estrategia, con objetivos que van desde el desarrollo económico hasta la conservación del medio ambiente. Debido a que la retirada hasta la fecha ha sido en gran medida poco estratégica en numerosas escalas y factores, identificamos varias dimensiones clave para diseñar una retirada más estratégica. La toma de decisiones y la planificación, deben realizarse a escalas geográficas y temporales más grandes; involucrar múltiples agencias y jurisdicciones; abordar múltiples peligros; e integrarse en la planificación de objetivos económicos, sociales y ambientales.
La visión estratégica compartida por una comunidad, organización o región podría ser articulada por el gobierno, una entidad no gubernamental o una asociación, pero, involucra objetivos sociales en lugar de objetivos puramente individuales. Esto establece un retiro estratégico aparte de los hogares individuales que se mudan para su propio beneficio. Las estrategias articuladas a escalas más grandes pueden tener un mayor potencial para lograr múltiples beneficios. La coordinación entre jurisdicciones, como la planificación de cambios en la demanda de viviendas, escuelas y servicios de salud, es complicada pero crítica cuando las personas se trasladan a través de los límites y múltiples comunidades se verán afectadas. La planificación a escalas nacionales o regionales, como en Fiji y el Reino Unido, identifica las áreas candidatas para el retiro, permitiendo la priorización de recursos y asegurando que las comunidades vecinas busquen respuestas complementarias. Cuando los países reubiquen las poblaciones a través de las fronteras internacionales, será necesario negociar mecanismos para la preservación de la soberanía y la cultura entre los países de origen y destino (por ejemplo, Kiribati comprando tierras en Fiji o los isleños de Marshall que se mudan a los Estados Unidos). Las instituciones internacionales como el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres están comenzando a abordar el retiro como una opción de reducción de riesgos y podrían ser influyentes para facilitar la planificación a gran escala.
Las consideraciones culturales y sociales también son importantes dentro de los países. Por ejemplo, los habitantes de Belén, Perú, regresaron a hogares propensos a las inundaciones porque los edificios de reasentamiento no tenían en cuenta la cultura y el estilo de vida locales (2). Otras comunidades pueden desear permanecer cerca de tierras ancestrales o cementerios. Un retiro más estratégico podría alinear las necesidades holísticas de los residentes con los destinos de reubicación. En algunos casos, el retiro puede necesitar incluir reparaciones o pagos por pérdidas y daños para abordar las prácticas históricas que ponen en riesgo a las comunidades o para permitir que las comunidades se retiren de una manera que no exacerbe los errores del pasado (por ejemplo, reubicación forzosa indígena, minoría, o poblaciones empobrecidas, o emisiones de gases de efecto invernadero de las principales economías que contribuyen al aumento de los mares, a las naciones insulares en peligro) (12).
La estrategia que integra múltiples peligros y aborda el riesgo en los sitios de origen y destino tendrá más probabilidades de reducir el riesgo para las personas que se mudan y que permanecen. La estrategia que conecta el uso de la tierra y los presupuestos, que requiere coordinación entre los silos administrativos, podría especificar cómo los espacios abiertos creados a través del retiro serán utilizados y mantenidos para beneficio local. Las estrategias que identifican los sitios de destino que están a salvo de múltiples peligros podrían ayudar a las personas a trasladarse a áreas menos propensas al riesgo en lugar de permitirles sustituir un tipo de riesgo por otro (9). En ausencia de una estrategia de reubicación de este tipo en los Estados Unidos, algunos programas de retiro han resultado en personas que se mudan de una llanura de inundación a otra (por ejemplo, residentes de Staten Island, Nueva York, después de que el estado comprara viviendas propensas a inundaciones después del huracán Sandy). Al guiar a los residentes a áreas de bajo riesgo, la retirada estratégica podría promover objetivos socioeconómicos como la densificación cerca del transporte público.
La estrategia debe ser prospectiva y responder a las oportunidades económicas, las fuerzas del mercado y los cambios demográficos; por ejemplo, una estrategia puede considerar lugares donde aumenta la emigración (tal vez debido al aumento de los costos de la vivienda a medida que las aseguradoras incorporan riesgos) y responder asignando recursos para apoyar a los hogares desplazados o construyendo un nuevo dique. Una estrategia proactiva puede recomendar que se realice un retiro en áreas de riesgo la próxima vez que se inunden esas casas. O podría identificar dependencias de ruta: pasos tomados hoy que promueven o limitan las opciones futuras. Por ejemplo, los límites en la armadura de la costa podrían permitir la retirada futura, mientras que la armadura pesada de hoy es probable que fomente un desarrollo denso y dificulte la retirada futura.
Retiro gestionado
Existen numerosas formas de gestionar el retiro, solo algunas de las cuales han sido exploradas. El retiro hasta la fecha ha implicado prohibiciones en la reconstrucción (como en Australia, Alemania, Japón, Nueva Zelanda, Filipinas y Sri Lanka), el reasentamiento requerido en lugares pre identificados (como en Colombia, India y Mozambique), la adquisición de propiedades (como como en Colombia, Japón, Países Bajos, Nueva Zelanda y Estados Unidos) y algunos ejemplos de reubicación de toda la comunidad (como en Australia, China, Fiji, India, Vietnam y los Estados Unidos). Se deben elegir enfoques de gestión que se ajusten al contexto local y aborden el conjunto completo de partes interesadas. Las prohibiciones de reconstrucción han sido generalmente limitadas en su alcance y aplicadas de manera laxa, y pueden ser injustas para los inquilinos o propietarios de bajos ingresos; las reubicaciones comunitarias y los reasentamientos requeridos a menudo han generado reclamos de inequidad y abuso de los derechos humanos; y es probable que las adquisiciones de propiedades sean demasiado caras para implementarlas en las escalas masivas que pueden ser necesarias en el futuro. Se necesita experimentación e investigación para mejorar estas herramientas. Esto es especialmente cierto para el tema de la escala: probablemente serán necesarios nuevos enfoques para los retiros a gran escala que el futuro cambio climático puede conllevar.
A diferencia de la estrategia, más gestión no es necesariamente mejor. Las preferencias intangibles de la comunidad serán importantes para elegir el nivel apropiado de gestión. En algunas comunidades, los residentes pueden preferir bajos niveles de administración y la libertad de moverse independientemente sin burocracia. Muchas naciones isleñas y comunidades indígenas donde la cohesión social es de suma importancia han estado buscando la reubicación comunitaria, lo que puede ser crítico para la preservación cultural y la soberanía. Dicha coordinación requiere un nivel de inversión de recursos que puede no ser una opción para muchas comunidades. El contexto legal (por ejemplo, los derechos de propiedad) y las preferencias culturales también pueden limitar las opciones de gestión. Algunos enfoques son muy caros, por lo que los países con menos recursos necesitarán apoyo internacional o se verán presionados a retirarse a través de enfoques menos intensivos en recursos.
El retiro administrado no elimina el telón de fondo de las desigualdades existentes en las capacidades de adaptación, pero una mayor administración para el retiro no significa simplemente más dinero. La asistencia podría implicar tiempo para ayudar a los residentes a encontrar viviendas cerca de vecinos actuales, lugares de trabajo, proveedores de atención médica u otros servicios sociales. La asistencia para la reubicación podría diseñarse para fomentar la movilidad social. Cuando las familias se mudan a áreas de mayor nivel socioeconómico, sus hijos tienen mayores ingresos proyectados de por vida (13). Una propuesta para Bangladesh sugiere invertir en una docena de ciudades para proporcionar infraestructura junto con oportunidades educativas y de empleo para alejar a generaciones sucesivas de personas de las costas bajas. La planificación participativa será vital para garantizar que dichos programas beneficien a los participantes y no sean demasiado paternalistas.
Equitativo y eficiente
Para lograr una retirada efectiva y equitativa a escalas crecientes, destacamos las brechas de investigación clave que deben abordarse y los despliegues en la práctica que deben ser probados y refinados.
Las barreras que interactúan, desde silos institucionales y restricciones financieras hasta incentivos desalineados entre individuos, comunidades y agencias gubernamentales, han resultado en un retiro, en gran medida, poco estratégico hasta la fecha. Será necesario mejorar nuestra comprensión y abordar estas barreras para permitir un retiro más estratégico. Por ejemplo, las asociaciones de investigadores y profesionales podrían desarrollar herramientas para identificar a los residentes que desean retirarse y necesitan asistencia, y podrían probar estrategias de comunicación para involucrar a los residentes reacios.
Los sistemas financieros y legales a menudo complican la retirada o incentivan la vida en lugares riesgosos. Los académicos y profesionales legales podrían evaluar qué obligaciones que existen para los gobiernos, los desarrolladores o los prestamistas hipotecarios que permiten vivir en riesgo. La falta de acceso a mapas de amenazas climáticas de alta calidad dificulta que los consumidores tomen decisiones informadas o que los precios del mercado capturen el riesgo con precisión. Dichos mapas deben mejorarse y actualizarse regularmente. Las leyes de divulgación de bienes raíces se pueden fortalecer para que los consumidores reciban información sobre los riesgos que enfrentan.
Los funcionarios de respuesta a emergencias y los planificadores del uso de la tierra a menudo se encuentran en diferentes departamentos. ¿En qué medida estas divisiones burocráticas inhiben la retirada o permiten el desarrollo en lugares peligrosos? Las decisiones sobre si usar armadura a menudo se toman sin reconocer que una decisión de no usar armadura puede ser una decisión de facto de retirarse. Un mejor apoyo para la toma de decisiones podría resaltar estas compensaciones.
Las evaluaciones de los resultados del retiro son limitadas. Las recomendaciones para políticas y prácticas adecuadas para diferentes contextos son escasas. Las evaluaciones han sido severamente limitadas por la falta de datos. Por ejemplo, hay pocos registros de dónde se trasladan las personas después de un programa de retiro. Incluso hay menos registros de cómo les ha ido a ellos u otros: económica, social o psicológicamente. También faltan notablemente datos para evaluar las percepciones públicas de equidad y legitimidad. Recopilar datos a través de múltiples métricas y hacerlas disponibles para permitir comparaciones entre contextos y enfoques de gestión será clave. La realización de evaluaciones tan exhaustivas requerirá la colaboración entre disciplinas. Se necesitarán estudios longitudinales. El retiro futuro deberá involucrarse con un espíritu de experimentación: la voluntad de probar cosas nuevas junto con una investigación rigurosa y una evaluación del proceso y los resultados para todos los afectados.
Se necesitan alianzas entre la investigación y la práctica, para articular escenarios con y sin retiro estratégico y administrado, y para evaluar los resultados de las políticas y programas. Dichas colaboraciones pueden explorar futuros viables y deseados: si no se produce una retirada estratégica y gestionada, ¿qué sucede? ¿Las personas permanecen en su lugar, defendidas por estrategias de adaptación alternativas, o podrían irse por su cuenta después de un evento catastrófico? ¿Cómo se comparan los escenarios futuros sobre los costos públicos y privados y los resultados económicos, ambientales y sociales? Para comprender el alcance global de la retirada estratégica y administrada que puede ser necesaria, los tomadores de decisiones y los investigadores requieren una mejor comprensión de cómo los desastres, la tenencia de la tierra y las fuerzas del mercado interactuarán a través de múltiples escalas a corto y largo plazo. Las proyecciones de las tasas de migración y los destinos debido al cambio climático son un comienzo, pero deberán combinarse con evaluaciones de riesgos, análisis económicos y validación continua contra las tendencias migratorias en evolución para apoyar plenamente la formulación de políticas.
Existe una desconexión entre el retiro y la investigación y las prácticas en torno a la migración, el desplazamiento (debido a desastres o desarrollo) y la justicia ambiental (14). Demasiado poco de la literatura existente sobre migración o desplazamiento se hace referencia en la investigación o la política para la retirada gestionada, a pesar de su relevancia. Por ejemplo, la investigación sobre migración ha desarrollado herramientas para identificar comunidades de asentamientos que maximizan las perspectivas de empleo de los inmigrantes (15). Dichas técnicas podrían aplicarse en el contexto de un retiro impulsado por el clima. La investigación sobre la retirada podría aprender de las discusiones sobre la equidad en torno a la migración y el desplazamiento. La retirada puede exacerbar los errores históricos si reubica o destruye las comunidades históricamente marginadas. Es casi seguro que las conversaciones sobre quién debería pagar el retiro deberán abordar las razones por las cuales ciertas comunidades se encuentran en riesgo.
Por último, el retiro puede ser la respuesta a largo plazo en algunas áreas, pero, no será necesario este año o década. El desafío es prepararse para un retiro a largo plazo limitando el desarrollo en áreas de riesgo, identificando líneas de tiempo y puntos de inflexión para el retiro, y analizando las dependencias del camino, cosas que deben suceder ahora para permitir el retiro en el futuro. Esto requerirá planes a largo plazo con umbrales que activen respuestas específicas, acompañados de un programa de monitoreo para evaluar las condiciones y modificar los planes a lo largo del tiempo.
La retirada es difícil por muchas razones, como la psicología individual, las fallas del mercado y los desafíos de coordinar la gobernanza en todas las escalas. Será necesario realizar una gran cantidad de innovación y trabajo, tanto en investigación como en práctica, para hacer del retiro estratégico y administrado, una opción de adaptación eficiente y equitativa a escala. Las oportunidades que presenta tener éxito en este trabajo son inmensas, y los riesgos climáticos son urgentes y crecientes.
http://www.sciencemag.org/about/science-licenses-journal-article-reuseThis is an article distributed under the terms of the Science Journals Default License.
Referencias y Notas
Referencias y Notas
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